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以新擔當新作為促進新時代地勘行業高質量發展

分類:
行業資訊
作者:
中國自然資源經濟研究院地質勘查行業研究所
來源:
中國礦業報
2020/08/20 15:37
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編者按

中國自然資源經濟研究院地質勘查行業研究所編寫的《2019年地勘行業改革發展調研報告》,對地勘行業面臨的形勢、改革取得的進展與成效、面臨的問題及對策進行了較為全面而深刻的剖析,現刊出以讀者。

一、地勘行業發展形勢

(一)地質勘查投入總體形勢依然嚴峻

從經濟大勢上看,全球制造業產出大幅下降、世界經濟貿易的規則之爭和貿易保護風潮直接波及全球經濟,全球礦產資源競爭愈演愈烈。2019年,全球勘探投資止增轉跌,勘查預算為98億美元,比2018年下降2.97%。全球地質勘查活動整體不及2018年活躍。

從國內來看,2019年,全國地質勘查投入延續了2012年以來的下行趨勢(如圖1)。2019年,全國地質勘查投入資金172.11億元,同比減少0.9%。其中,中央財政為63.19億元,占總量的36.7%,同比增加8.4%;地方財政為53.07億元,占總量的30.8%,同比減少1.3%;社會資金為55.85億元,占總量的32.5%,同比減少9.4%。整體來看,2019年社會資金投入下滑程度明顯,占比進一步減少;中央及地方財政資金基本平穩,占比超過2/3,在當前地質勘查投入持續下滑的形勢下,對保障地質勘查工作的穩定性和連續性發揮了重要作用。

  

圖1 2012—2019年全國地質勘查投入對比圖

(二)地勘行業經濟發展和地勘隊伍總體平穩

近年來,地勘行業克服地質勘查投入持續下滑的壓力,積極拓展服務領域,從以找礦為核心的傳統地質勘查業務,逐漸延伸到生態環境、旅游、農業、城市及工程建設等多個領域。地勘經濟總體保持平穩運行發展態勢。

從2019年地勘行業統計數據來看,全國地勘行業總收入增長顯著。根據可比口徑(扣除不可比因素),2019年全國地勘單位總收入為2289.02億元,同比增加41.36%。其中,地質勘查業收入374.19億元,同比增加16.54%;財政撥款收入342.33億元,同比增加19.00%;工程勘察與施工收入1025.86億元,同比增加78.66%;礦業權轉讓收入5.45億元,同比減少65.66%;礦產開發收入53.06億元,同比減少11.39%。除上述收入外的其他收入(多種經營)488.13億元,同比增加35.39%(如圖2)。

  

圖2 2019年地勘單位總收入構成(扣除不可比因素)

從收入結構來看,工程勘察與施工收入占比44.82%,成為地勘單位的主要收入來源。全國地勘行業隊伍基本保持穩定,根據可比口徑(扣除不可比因素),2019年全國地勘單位在職職工37.89萬人,同比減少3.64%;地勘行業人均工資9.9萬元,同比增長超過10%。

(三)部分政策深刻影響地勘單位改革和產業發展

——在礦產勘查和礦業權管理制度方面。2017年6月,財政部、原國土資源部印發的《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)對地勘單位從事礦業權出讓產生了較大的影響。2019年4月,財政部、自然資源部再次發布《關于進一步明確礦業權出讓收益征收管理有關問題的通知》(財綜〔2019〕11號),對相關政策的執行進行了適度的調整。該政策的實施對礦業市場和地勘行業所帶來的后續影響還將持續。

——在事企“分開”改革方面。2018年5月,中央全面深化改革委員會審議通過《推進中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點實施意見》,要求推進中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點,理順中央黨政機關和事業單位同所辦企業關系,要求將事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系。該政策對地勘單位改革起到重要的指導作用,部分省(區、市)陸續推動屬地管理的地勘單位事企“分開”改革,改變事企雙軌混行體制。

2019年4月,中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》,對開展自然資源統一調查監測評價、自然資源統一確權登記、自然資源整體保護、自然資源資產集約開發利用、自然生態空間系統修復和合理補償、自然資源資產監管體系等方面提出了明確的任務和目標。

2019年,自然資源系統還陸續出臺多個政策文件,如自然資源部辦公廳印發的《關于做好2019年地質災害防治工作的通知》(自然資辦函〔2019〕547號)、《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》、中國地質調查局印發的《推進地質文化村(鎮)建設總體工作方案(2019-2021年)》等。地方層面,如山東省自然資源廳聯合其他七個部門印發的《關于進一步加強山東地質工作的意見》(魯自然資字〔2019〕97號)。這些政策文件涉及產業發展方向和發展模式,為地勘單位融入自然資源管理、服務生態文明建設,推動產業轉型發展提供了有利契機。

二、地勘單位改革進展情況

(一)分類改革的階段性任務基本完成

據經濟研究院統計,截至2019年,屬地化管理地勘單位中,除吉林、江蘇兩省未完成分類,內蒙古自治區暫緩分類,云南、四川、甘肅三省部分完成分類之外,其他省(區、市)屬地化地勘單位的分類工作已經基本完成。中國冶金地質總局、中國煤炭地質總局、中化地質礦山總局等中央管理的地勘單位在國資委的統一管理推動下,按照建立現代企業制度的目標和思路,加快企業化改革步伐。

(二)分類完成后的體制機制改革持續深化

隨著黨和國家機構改革的陸續到位,事業單位改革也緊鑼密鼓地展開。為適應新的自然資源管理體制和進一步做好支撐服務,各省(區、市)繼續推動對地勘單位體制機制的深化改革。

北京市將市地質礦產勘查開發局更名為市地質礦產勘查院,同時將隸屬關系由市政府直管調整為由市規劃和自然資源委員會管理,其主要職能是為政府決策提供地學支撐。黑龍江省實施由省自然資源廳統一管理屬地化地勘單位,并對省地質礦產局、煤田地質局、有色金屬地質勘查局等進行優化整合,強化公益服務職能。湖南省政府合并重組省地礦局、省核工業地質局、省有色地勘局和省煤田地質局等四大局,成立湖南省地質院,作為省政府直屬事業單位,并強化地調、地勘、地災、地環等公益性職能。寧夏回族自治區地質局在與自治區煤田地質局機構整合的基礎上(2018年寧夏自治區煤田地質局更名為寧夏自治區煤炭地質局,由自治區國資委管理調整為自治區地質局管理),2019年按照自治區黨委和政府的要求,轉為自治區自然資源廳管理,公益職能進一步強化,支撐自然資源管理的廣度和深度進一步拓展。

(三)經營性國有資產集中統一監管加快推進

按照中央關于經營性國有資產集中統一監管的要求,2019年,黑龍江、福建、山東、湖南、重慶、四川、貴州、云南、青海、新疆等省(區、市)陸續啟動或深化地勘單位企業剝離整合工作。山東省人民政府辦公廳印發《關于進—步推進省地礦局等所屬企業統一監管工作方案的通知》,對山東省地礦局所屬地勘事業單位經營性國有資產劃轉工作進行細化,并改造企業接收管理平臺;按照“穩妥推進、人隨資產走”的原則,對山東地礦集團實施資產整合和優化重組。重慶市在對僵尸、空殼、低效企業關停并轉的基礎上,對剩余圍繞地勘主業、有發展前景的企業進行整合,成立市地質礦產勘查開發集團有限公司。

貴州省委、省政府通過《關于同意〈關于推進省級黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管的實施意見〉的批復》(黔黨辦函〔2019〕22號),明確“省地質礦產勘查開發局所屬企業、省有色金屬和核工業地質勘查局所屬企業、省煤田地質局所屬企業由主管部門負責脫鉤剝離,對保留的國有企業分別由各主管部門成立資產經營公司,實施統一管理,適時整合各主管部門資產經營公司組建企業集團”。新疆維吾爾自治區地礦局按照自治區政府統一部署和要求,提出組建新疆地礦投資集團的工作方案。隨著事企“分開”改革的深入推進,地勘單位的功能定位也在進行一定程度的調整。

三、地勘行業發展成效

(一)圍繞職能定位,產業發展更貼近社會需求

地勘單位能夠正確認識當前的地勘經濟形勢,主動適應體制機制改革,以新思想和新思維面對不斷發展變化的事物,將技術優勢、產業發展和職能定位與政府所需、社會所求、民生所盼緊密結合,取得了較好的成效。如寧夏回族自治區地質局認真貫徹落實習近平總書記視察寧夏重要講話精神,在保障鄉村飲用水安全、培育特色農業產業、強化資源產業富民等方面,全力支撐脫貧富民戰略實施。

河南、福建兩省煤田地質局是省廳直屬管理地勘單位,全面服務自然資源管理,支撐國土空間規劃、山水林田湖草一體化保護和修復等工作。福建省地礦局充分發揮地質工作的技術優勢,開展土壤污染調查、監測及修復、水土地質環境監測預警與信息服務、污染防控和污染源普查、礦山生態環境保護與治理等工作,并落實《福建省農業地質調查評價工作實施方案(2016-2020年)》,通過開展土地質量地球化學調查,服務特色現代農業發展。

重慶、四川等自然災害頻發地區,地勘單位與當地自然資源主管部門建立地質災害防治長期合作機制。山東、福建等海洋大省,地勘單位積極發揮地質工作在海洋經濟發展中的基礎作用。

(二)保障資源安全,不斷鞏固找礦主力軍作用

地勘單位積極支撐基礎性、公益性地質工作,準確把握礦業市場趨勢和“三調整一進軍”的工作原則,為保障經濟社會發展的礦產資源供給開展了大量的基礎性工作。如福建省地勘單位開展基礎性、戰略性、緊缺性能源資源勘查,同時積極尋找地熱、淺層地溫能、干熱巖等清潔、低碳、安全高效的能源資源。

新疆維吾爾自治區地勘單位抓住首批油氣勘查區塊公開向社會招標的契機,搶抓非常規能源勘查開發機遇,快速推進煤層氣、頁巖氣、地熱、油頁巖、油砂礦勘查開發工作。湖北省地質局積極調整工作重點和業務方向,加大清潔能源、關鍵礦種、緊缺資源等領域的勘查力度。四川省地礦局圍繞提高礦產資源的保障程度,致力于對四川省具有優勢的貴金屬、銅多金屬、釩鈦和稀土、鋰輝石等戰略性新興礦產資源進行科學有序的勘探開發,積極參與鉀鹽以及頁巖氣、地熱等清潔能源資源的勘查評價,為搶占戰略性新興材料工業領域提供專業技術支撐。

(三)立足城市建設,將地學支撐融入政府決策

福建省地勘單位圍繞城市地質安全、地下空間資源、清潔能源開發利用和城市地質環境保護等,開展了城市巖溶調查、地下管線測量、城市地質調查評價、監測預警與綜合信息服務,構建完成了三(四)維城市地質模型,更好地為城市地下空間資源開發利用及規劃工作提供服務。

中化地質礦山總局大力拓展以巖土工程為主的地下工程建設業務,支撐地下管廊、海綿城市以及市政工程建設,并建立中化明達城市地質勘查研發中心等平臺,構筑起服務城鎮化建設的網絡體系。

北京市地質礦產勘查院主要圍繞京津冀協同發展戰略、北京城市副中心建設等重大戰略任務,建設了戰略性資源安全保障工程、地質環境安全保障工程和地質資源環境承載能力監測預警平臺,通過地質與信息技術的交叉融合,為政府決策提供實時支撐,為城市可持續發展提供基礎數據。

(四)提升創新能力,核心技術優勢進一步凸顯

寧夏回族自治區地質局以航空遙感技術力量為基礎,向有關部委爭取高分辨率對地觀測系統寧夏數據與應用中心的建設,實現了國產高分數據在寧夏的統一管理及推廣應用。同時,依托高分寧夏中心,加強與北斗寧夏數據中心戰略合作,形成了“兩星”協同創新、融合發展,推動了寧夏衛星應用產業發展。

山東省地礦三院發揮鉆探技術優勢,將科鉆品牌融入國家深地戰略,與煙臺市海洋發展與漁業局合作編制煙臺市海域海底地質調查實施方案,與多個科研單位合作打造“產學研”平臺,申報山東省海洋工程技術協同創新中心。

浙江省地勘局大力借助地質科技創新創業園(浙江省第一地質大隊濱江基地),立足地質科技,緊緊圍繞綠色勘查、清潔能源、生態修復、地災防治、自然資源治理、鄉村振興戰略等新需求新方向,以“地質+”和“+地質”的思維與方式,在礦產地質、生態地質、環境地質等領域創新創業。

四、地勘行業改革發展面臨的主要問題

(一)礦產勘查市場投入急劇萎縮

近幾年,地質勘查市場持續萎縮,尤其是礦產勘查市場投資呈斷崖式的下滑趨勢。根據全國地質勘查成果通報歷年數據,礦產勘查資金投入從2012年的414.10億元降到2019年的88.03億元,跌幅高達79%;占比由2012年的81.2%降至2019年的51.1%。服務于生態文明建設的地質勘查領域投入呈上升態勢,如水文地質、環境地質與地質災害調查評價資金投入從2012年的26.76億元增長至2019年的34.61億元,漲幅近30%;占比由2012年的5.2%增長至2019年的20.1%。但目前服務于生態文明建設的地質勘查領域投入規模還不大,不能完全彌補礦產勘查收入大幅下降帶來的影響。

從調研情況來看,新疆、內蒙古等資源大省同樣面臨礦產勘查投入持續銳減的困境。2019年上半年,新疆地質勘查工作投入資金總計29408.46萬元,同比減少31.08%。其中,礦產勘查17375.7萬元,占總量的59.08%,同比減少37.66%。內蒙古自治區近年來礦產勘查項目急劇萎縮,給地勘單位的發展帶來較大的影響。從礦產勘查資金來源看,財政資金逐漸成為投入的主要來源;社會資金投入方面,由于當前礦產勘查法律法規及相關制度還不夠健全,營商環境還有待改善,商業性礦產勘查市場發育程度還比較低,社會資金找礦的積極性不高。

(二)地質工作經費保障機制還不夠健全

由于缺乏戰略性安排,地方公益性地質調查和地質勘查工作缺乏經常性經費保障,在資金計劃上沒有經常性預算,嚴重影響了公益性地勘單位(尤其是公益一類地勘單位)的主體地位和公益性職能的發揮。部分公益二類地勘單位仍然提出給予原規模財政經費保障的訴求,主要原因在于政府購買服務機制還不夠健全或與改革推進協調不足:如有需求的地質項目未被列入指導性目錄,目錄不夠明細,標準不科學等。地質工作具有較強的專業性或局部壟斷性,如沒有科學的程序、方式和標準,在市場發育程度還不高的情況下,并不適宜簡單地將其推入市場與社會力量公開競爭。

(三)經營性國有資產剝離還存在較大困難

從目前的改革現狀來看,地勘單位改革并沒有在事企“分開”的根本性調整上取得突破,地勘單位事企不分的情況依然存在,主要原因是經營性國有資產難以剝離。在編人員與非在編人員混崗導致人員安置分流困難,且事企“分開”后,人員互相調配受到約束和限制,這在一定程度上阻礙了人這一最重要的生產要素的合理調配。事業與企業在繳納費用和養老待遇上的差距阻礙了地勘單位對經營部分的剝離。地質災害治理工程施工、礦山生態修復、商業性礦產勘查等經營板塊長期依托地勘單位事業主體占據的公共資源而發展,在目前地勘市場發育程度較低的現狀下,這些經營板塊一旦被剝離出事業主體,將很難單獨在市場上生存發展?;鶎雨?院)級地勘單位經營部分難以理清,并存在資產狀況不良、管理水平不高等問題。

(四)產業轉型升級仍存在供給側結構性矛盾

地勘產業屬于技術與資本密集型產業,具有較強的市場、政策和環境依賴性。當前,地質工作供給側結構性矛盾依然突出,主要表現為傳統礦產勘查產品供應過剩,新型資源環境類產品供應不足。從供給端而言,部分地勘單位提供的地質勘查產品相對單一,難以滿足生態文明建設和經濟社會發展對地質工作的強勁需求,地勘單位的有效供給不足。

從需求側來說,環境地質、農業地質、災害地質和城市地質等領域潛力很大,新興戰略性產業所需礦產勘查剛剛起步,在這方面有大量地質工作要做。供給側結構性矛盾的主要原因是地質勘查產品供給與市場需求的不匹配、不協調、不平衡,突出表現為供給不能適應需求的重大變化而做出及時調整。此外,地勘單位探索產業轉型升級的模式并不具有廣泛的普適性,很多時候只是為了應對短期發展困難而被動選擇的。因此,還需要進一步探索供給側與需求側有機銜接的長效機制,形成可復制、易推廣的經驗做法。

(五)地勘單位自身發展能力還有待進一步提升

從調研情況來看,裝備水平偏低、人才短缺、創新能力不足已成為地勘單位能力提升的三大瓶頸因素。大多地勘單位的設備儀器得不到及時更新,高精尖設備更是缺乏。地質勘查現有設備原值253億元,根據可比口徑,2019年,地質勘查專用儀器設備凈值116.92億元,較2018年減少4.92%,設備新度系數僅0.46。受作業環境艱苦、待遇水平偏低、地勘項目萎縮等多種因素影響,地勘單位難以吸引優秀人才,人才結構不同程度地出現失衡。如新疆維吾爾自治區煤田地質局2013年~2017年招收大專院校畢業生152人,期間調動或離職人數85人,流失人員占比高達55.9%。

在地勘經濟黃金十年期間,我國礦產勘查投資較為充足,地勘單位過于依賴礦產勘查業務,再加上長期以來以財政資金為主要收入來源的機制影響,導致部分地勘單位產業結構單一、服務領域狹窄,競爭意識薄弱、缺乏創新思維,生產效率難以提升,尤其是在“政、產、學、研”創新資源整合上還需要進一步加強。

五、思考與建議

(一)深入推動地勘行業融入經濟社會發展

近年來,黨中央、國務院在生態文明建設、自然資源管理、脫貧攻堅、城鎮化建設、資源安全等方面出臺多個政策文件,重點實施了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、北京城市副中心建設、雄安新區建設等一系列重大國家戰略,對我國區域協調發展和經濟布局產生了深遠影響,對地勘行業改革和產業發展起到重要的引導作用,并提供了新的發展動能。

2020年底,我國將完成事業單位改革,形成新的事業單位管理體制和運行機制。地勘行業必須加快事業單位改革步伐,形成政府主導有力、市場充滿活力、公益服務完備、與經濟社會發展和國家戰略需求相適應的行業發展格局。進一步明確地質工作方向,制定地勘行業中長期發展戰略規劃,將“地質+”融入經濟社會發展各方面,精準對接國家需求,全力支撐地方發展和服務民生;優化調整投資結構,加速培育市場化運行機制;持續加強科技創新,著力培養領軍人才,提升產業核心競爭力。

(二)不斷增強地勘行業高質量發展的內生動力

地勘行業高質量發展的關鍵在于地勘單位的本領和能力。地勘單位應積極發揮主動聯系政府、服務社會的根本作用,把公益服務、產業發展與國家和地方的經濟建設、政府和社會的技術需求緊密結合起來。緊緊依靠事企“分開”改革、政府購買服務改革等破解體制機制障礙,緊緊依靠國家經濟結構調整和產業轉型升級,解決地勘經濟增長乏力的難題,在技術裝備、人才培養、創新能力等方面不斷提升自身發展能力。

不同類別的地勘單位找準各自發展方向,以供給側結構性改革為主線,創新發展理念,著力培育壯大新動能,加快優化升級包括基礎性公益性地質調查、城市地質、農業地質、地質災害、應急救援等在內的公益服務體系;探索利用市場化方式,完善要素市場化配置,不斷發展新模式、新業態、新技術,提升地勘產業基礎能力和產業鏈現代化水平;大力借助新技術、新工藝、新方法和政府各類監管服務平臺、技術創新平臺,提高供給體系質量和效率,為支撐社會的發展進步、服務人民對美好生活的向往提供重要的基礎保障,創造新的更大業績。

(三)持續提升管理服務水平,優化行業發展環境

各級政府主管部門應切實履行好地勘行業管理職能,建立健全地質工作運行機制,實現公益性地勘單位職能有定位、服務有支撐、經費有保障,企業性地勘單位有市場活力和發展空間。在地勘投入持續下滑的形勢下,一方面加大公益性、基礎性地質工作投入,穩定隊伍發展;另一方面,引導健全商業性勘查市場,健全完善礦產勘查法律法規及相關制度體系,激發社會資金投資活力。

科學編制地質勘查專項規劃,將基礎性、公益性地質調查工作納入國民經濟和社會發展規劃。各級主管部門應加大對地勘單位改革發展的指導,明確地質工作方向,引導地勘單位合理推動產業轉型。發揮地質科技支撐引領作用,引導建立以地勘單位為主體、政府和市場需求為導向,“政、產、學、研”深度融合的技術創新體系。

發揮省級自然資源主管部門的“娘家人”職能,為地勘單位事企“分開”改革及經營性國有資產剝離中存在的困難爭取政策支持。加強地勘行業服務監管,綜合運用互聯網、大數據、人工智能等信息技術手段提升監管效能和服務水平,為地勘行業創造更多的發展空間、營造更加良好的發展環境。

 

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